Pourquoi WSRW publie l'avis juridique

Les exercices de consultation que le Service Européen pour l'Action Extérieure a menés en vue de modifier son commerce et son accord de pêche avec le Maroc de manière à inclure explicitement le Sahara Occidental sont indignes d'une institution de l'UE.

Le SEAE a carrément menti sur les organisations qui ont participé à la consultation relative à l'accord commercial UE-Maroc. WSRW figurait dans les documents de travail du personnel comme ayant participé. Nous ne l'avons jamais fait. WSRW avait explicitement refusé de participer à une consultation sur les bénéfices potentiels pour le Sahara Occidental par le biais d'un accord qui avait déjà été négocié et paraphé exclusivement avec le Maroc, et pour deux raisons. Premièrement, WSRW ne parle pas au nom du peuple du Sahara Occidental, et deuxièmement, le peuple du Sahara Occidental n'avait pas consenti à l'accord - une exigence énoncée dans les décisions de la CJUE. Le même mensonge a été fait à propos de 93 groupes de la société civile sahraouie, de la représentation du peuple sahraoui : le Polisario et de quelques autres ONG travaillant sur le Sahara Occidental. En réalité, les seules parties prenantes ayant participé à l'exercice de consultation étaient toutes des entités ou des individus marocains.

La liste des groupes consultés sur le nouvel accord de pêche UE-Maroc - contenue dans le dit document de travail des services de la commission - était au moins plus honnête. Il a énuméré les groupes de la société civile, WSRW, Polisario et Sahara Occidental, mais a déclaré que ceux-ci avaient décliné l'invitation. Les participants à la consultation étaient cependant, encore une fois, tous marocains. Le fait que certains de ces instituts marocains soient basés au Sahara Occidental ne signifie pas qu'ils représentent le peuple du Sahara Occidental.

WSRW soutient qu'un exercice de consultation ne répond pas à l'exigence énoncée par la Cour de justice de l'UE : celle du consentement, comme corrolaire du droit à l'autodétermination.

L'Accord de partenariat dans le domaine de la pêche durable UE-Maroc a été approuvé par le Conseil et le Parlement de l'UE, bien que toutes les organisations connues du Sahara Occidental aient exprimé leur objection à l'accord, aux côtés de leur représentation politique, le Polisario.

En publiant l'avis juridique du Conseil européen sur l'accord de pêche durable, WSRW souhaite contribuer au débat public en cours sur l'application des accords UE-Maroc au Sahara Occidental, en particulier après les arrêts consécutifs de la Cour de justice de l'UE qui mettent tous l'accent sur le droit l'autodétermination du peuple du Sahara Occidental.

L'accord a également des conséquences environnementales et des aspects de concurrence déloyale pour les entreprises de l'UE. En outre, il présente un problème pour les contribuables européens dont les contributions sont utilisées pour subventionner le projet de colonisation du Maroc au Sahara Occidental.

L’avis juridique du service juridique du Conseil n’est pas seulement un avis juridique. Il a eu de réelles conséquences politiques. L'avis a été l'élément clé de la décision de plusieurs États membres de l'UE de soutenir ou non le projet d'accord. Plusieurs pays ont explicitement déclaré que si le service juridique du Conseil confirmait la conformité de l'accord proposé avec la jurisprudence de l'UE, ils l'appuieraient. Le gouvernement suédois a déclaré publiquement qu'il n'était pas d'accord avec l'avis juridique et a estimé que le projet d'accord ne satisfaisait pas aux exigences fixées par la Cour de justice de l'UE. WSRW s'étonne que les gouvernements de l'Allemagne, de l'Irlande et du Danemark aient pu accepter l'analyse présentée dans l'avis juridique.

La publication de ce document est dans l'intérêt du public, car elle permet un débat critique et constructif sur les implications juridiques de la portée géographique des accords bilatéraux avec le Maroc. Une société transparente, ouverte et démocratique fondée sur l'état de droit - que l'UE prétend être - devrait se féliciter d'un tel examen. Dans quatre arrêts consécutifs depuis décembre 2015, la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) a conclu sans ambiguïté que les accords bilatéraux UE-Maroc - y compris l'accord de pêche entre les deux parties - ne peuvent pas être appliqués au Sahara Occidental. Ainsi, lorsque la Commission Européenne a présenté son accord de partenariat sur la pêche durable récemment négocié avec le Maroc, s'étendant explicitement aux eaux du Sahara Occidental, plusieurs États membres étaient sceptiques. En octobre 2018, un groupe de pays, dont l'Allemagne, le Danemark et l'Irlande, a demandé au service juridique du Conseil de leur fournir un avis juridique permettant d'évaluer si l'accord nouvellement proposé était conforme à la jurisprudence applicable de l'UE.

Le 7 novembre 2018, le service juridique du Conseil a présenté son avis juridique, intitulé "Contribution du service juridique" et a apparemment affirmé qu'un nouvel accord serait légal.

Western Sahara Resource Watch a reçu une copie de l'avis et publie aujourd'hui le document dans son intégralité. Consultez le document au bas de cet article.

L'analyse - d'une importance capitale pour influencer le vote de plusieurs pays sur l'accord proposé - est gravement erronée. Étant donné que l'UE est censée être un système démocratique ouvert et transparent, ancré dans l'État de droit, WSRW est convaincu que la divulgation de cette opinion biaisée est dans l'intérêt public.

Analyse par WSRW de l'avis juridique

L'avis commence par résumer - correctement - les décisions applicables de la CJUE. Il est clair que le service juridique du Conseil accepte le cœur même des principes énoncés dans la jurisprudence actuelle de l'UE :
1. Le Sahara Occidental a un statut séparé et distinct par rapport au Maroc (C-104/16 P);
2. le peuple du Sahara Occidental est un tiers dans les relations UE-Maroc et tout accord applicable à son territoire doit recevoir son accord;
3. Le Maroc n'a ni souveraineté ni juridiction sur les eaux du Sahara Occidental.
En outre, le service juridique du Conseil réaffirme que l'UE ne reconnaît pas - et ne peut pas - reconnaître les revendications de souveraineté du Maroc sur le Sahara Occidental.

Mais l'analyse qui s'ensuit, essayant de faire rimer les références citées ci-dessus à la jurisprudence de l'UE avec l'application de l'accord de pêche UE-Maroc nouvellement suggéré au Sahara Occidental, va très loin. Il est révélateur qu'il n'y ait pratiquement aucune référence juridique dans l'analyse, qui semble plutôt reposer entièrement sur des documents rédigés par la Commission Européenne et le Service européen pour l'action extérieure - les deux organes politiques qui avaient négocié le projet d'accord avec le Maroc. Le document se lit donc comme si sa conclusion avait déjà été convenue au préalable, mais nécessitait simplement une analyse adaptée à l'objectif.

Essentiellement, l'avis met en évidence trois éléments qui garantiraient la compatibilité de l'accord avec la loi :
1. L'inclusion des eaux adjacentes au Sahara Occidental;
2. La consultation et le consentement du peuple du Sahara Occidental;
3. Pas de reconnaissance des revendications marocaines de souveraineté sur le Sahara Occidental.

Cependant, d'un point de vue juridique, ces trois éléments ne sont pas sensibles et l'argumentation est parfois même contrefactuelle.

Problème 1. La référence explicite au Sahara Occidental ne rend pas l'accord légal.

L'accord de pêche précédent faisait référence aux eaux sous juridiction marocaine pour décrire son champ d'application. La Cour de justice de l'UE a rejeté l'idée qu'une telle notion pourrait inclure les eaux du Sahara Occidental.

L'avis du Conseil indique que le projet d'accord de pêche ne fait pas référence à la souveraineté ou à la juridiction que le Maroc prétend avoir sur le Sahara Occidental. Au lieu de cela, il décrit le champ d'application en utilisant des coordonnées géographiques. À ce titre, les eaux du Sahara Occidental sont explicitement couvertes par l'accord.

Pourtant, cela ne correspond toujours pas à l'accord avec la jurisprudence de l'UE. Comme l'admet le Service juridique lui-même, le consentement du peuple du Sahara Occidental est toujours requis (§22).

Problème 2. Il n'y a jamais eu de consultation du peuple du Sahara Occidental et il n'a pas non plus consenti à l'accord.

L'avis juridique semble avoir détourné le but de l'exercice de consultation de l'UE tel que décrit dans le soi-disant document de travail des services de la commission. La consultation a été mise en place pour évaluer les « bénéfices pour la population » d'un nouvel accord de pêche UE-Maroc que l'UE et le Maroc avaient déjà paraphé et accepté de mettre en œuvre. L'avis juridique, cependant, a quelque peu déformé cet objectif comme s'il visait à obtenir le consentement préalable pour conclure un nouvel accord (paragraphe 41). La différence est fondamentale. Le travail du Service Européen pour l'Action Extérieure (SEAE) n'était pas d'obtenir un accord préalable, mais de consulter sur les bénéfices d'un accord déjà convenu. Les services juridiques n'expliquent pas pourquoi ils estiment qu'un tel processus de demande de consentement a été mis en œuvre et n'ont pas évalué les efforts du SEAE en la matière.

Deuxièmement, qui devait avoir donné son « consentement » - selon l'avis juridique - ou été « consulté » - selon le document de travail - ? Le document de travail fait référence à la « population », mais l'avis juridique fait référence au « peuple ». La différence est, encore une fois, fondamentale. C'est un peuple qui a le droit de consentir - pas les habitants actuels du territoire. Pour le rendre encore plus confus : l'avis juridique (§ 27) souligne que « les consultations qui ont eu lieu et leurs résultats sont essentiellement similaires à celles dans le cadre de la modification des protocoles 1 et 4 de l'accord d'association ». Ils parviennent à cette conclusion même si les deux documents de travail (figurant à l'annexe 1 du commerce et à l'annexe 2 de l'accord de pêche) présentent des listes d'institutions consultées totalement différentes. La différence est que le premier groupe de travail sur l'accord commercial a nommé des organisations supprimées défendant le droit à l'autodétermination qui avaient en fait condamné l'approche de l'UE comme ayant été consultée, tandis que le deuxième document de travail a complètement omis tous ces groupes.

En combinaison, ces malentendus deviennent graves :

Le paragraphe 27 de l'avis juridique conclut que « pour les raisons déjà exposées plus en détail dans son appréciation de cette dernière consultation [28], le service juridique estime qu'il ressort des documents soumis au Conseil que tous les éléments raisonnables et réalisables des mesures ont été prises pour s'assurer du consentement du peuple du Sahara Occidental au projet d'accord et de protocole par la consultation de ce représentant du peuple. »

C'est sans précédent. Le service juridique du Conseil approuve ici l'approche du Service Européen pour l'Action Extérieure selon laquelle le consentement du peuple du Sahara Occidental peut être obtenu en consultant les parties prenantes marocaines et en revendiquant des avantages économiques. Il n'y a aucune trace d'analyse juridique dans tout ce chapitre de l'avis. Comme on comprend maintenant l'avis juridique, le service juridique a déduit que les organes du gouvernement marocain représentent le peuple du Sahara Occidental. Aucun des groupes avec lesquels l'UE n'a été en contact ne plaide pour le droit à l'autodétermination. Aucun.

La Cour de justice de l'UE avait déjà réglé la question des bénéfices : celle-ci est considérée comme non pertinente d'un point de vue juridique. Ce qui compte, c'est le consentement. Néanmoins, comme l'a récemment souligné l'auteur de l'avis juridique du Conseil de sécurité des Nations Unies sur le Sahara Occidental, il est inacceptable que les revenus générés par les licences dans la zone du Sahara Occidental soient remis au Trésor public marocain ou équivalent.

Ce qui est beaucoup plus pertinent d'un point de vue juridique, c'est de savoir si le peuple du Sahara Occidental a consenti à l'accord ou non. Il est clair qu'il n'y a pas consenti. Et n'en a même jamais entendu parler.

1. La Commission européenne et le service européen pour l'action extérieure ont négocié et paraphé l'accord exclusivement avec le Maroc. Le peuple du Sahara Occidental n'a participé à aucune étape de ce processus.
2. Après avoir paraphé l'accord, le service européen pour l'action extérieure a déployé un processus de consultation auquel ont participé des responsables et des entreprises marocains. En tant que tel, le processus de consultation a été conçu pour obtenir l'approbation de son accord de pêche proposé : si vous demandez aux bonnes entités, vous obtenez la réponse que vous voulez.
3. Le Service Européen pour l'Action Extérieure a manifestement menti sur la consultation de la représentation officielle du peuple du Sahara Occidental à l'ONU, le Polisario.
4. Consultation n'est pas synonyme de consentement. Alors que la consultation consiste à exprimer une opinion non contraignante pour le décideur final, le consentement implique le pouvoir de dire non. Ou, selon les termes du service juridique du Parlement européen, « le tiers à un accord doit avoir la possibilité de renoncer aux droits qui lui sont conférés ». Un peuple qui détient les droits souverains sur le territoire a le droit de refuser son consentement.

Il semble que le service juridique du Conseil n'ait pas pris la peine d'évaluer la différence de définition entre « consultation » et « consentement », ni si les groupes qui ont participé à la consultation étaient en fait représentatifs du peuple du Sahara Occidental. Le service juridique a déformé les documents du SEAE et a conclu que les organes du gouvernement marocain constituent un représentant du peuple du Sahara Occidental - contrairement à la CJUE.

Problème 3. Conclure un accord de pêche avec le Maroc pour couvrir les activités de pêche au Sahara Occidental, c'est reconnaître les revendications de souveraineté du Maroc.

Pendant des années, les responsables de l'UE ont salué le devoir de non-reconnaissance, tout en violant ce devoir précis en appliquant ses accords avec le Maroc aux parties du Sahara Occidental qui sont sous le contrôle militaire du Maroc.

Or, le service juridique du Conseil déclare que « pour se conformer à la jurisprudence de la Cour de justice », la couverture explicite des eaux sahraouies dans l'accord de pêche ne doit pas « équivaloir à la reconnaissance de la souveraineté marocaine sur le Sahara Occidental » (§ 33). Et cet objectif a été atteint, selon le service juridique, parce que le projet d'accord n'utilise pas les termes « souveraineté ou juridiction marocaine » et parce que les références dans l'accord aux lois et règlements marocains sont sans préjudice de la position de l'UE concernant le statut de territoire non autonome du Sahara Occidental.

C'est la quadrature du cercle.

Précisément en rappelant que l'UE ne doit pas reconnaître les revendications de souveraineté du Maroc, le service juridique du Conseil accepte le point de vue selon lequel l'annexion illégale du Sahara Occidental est une violation flagrante du droit international, puisque le devoir de non-reconnaissance n'incombe qu'aux tiers dans l'affaire de telles violations.

S'il est hors de question d'accepter cette reconnaissance, pourquoi ne pas conseiller au Conseil de ne pas s'impliquer dans une telle situation ? Ce devrait être l'inverse : parce que l'UE ne reconnaît pas la souveraineté du Maroc sur le Sahara Occidental, elle ne doit pas conclure avec le Maroc des accords couvrant le Sahara Occidental.

L'avis juridique de la CE

Brussels, 7 November 2018
CONTRIBUTION OF THE LEGAL SERVICE [1]

To: Delegations
Subject: Draft amended Fisheries Agreement and draft new Fisheries Protocol with Morocco – compatibility with the case-law of the Court

I INTRODUCTION

1. On 8 October 2018, the Commission submitted proposals to the Council for decisions on the signing and conclusion of a new Fisheries Agreement, including an Exchange of Letters, and a new Protocol with Morocco (hereinafter respectively referred to as draft Agreement, draft Exchange of Letters and draft Protocol). [2] These proposals were accompanied by a Commission Staff Working Document containing a report assessing the benefits for the population of Western Sahara as well as the consultation of that population.[3]

2. During the presentation and discussion of these proposals in the Working Party on Internal and External Fisheries and the Mashreq/Maghreb Working Party on respectively 11 and 16 October 23018, delegations asked the Legal Service to assess, in writing, whether these proposals are constituent with the case-law of the Court of Justice. This contribution responds to that request

II. LEGAL BACKGROUND

3. There is a Fisheries Agreement between the EU and Morocco,[4] which has been in force since 28 February 2007.[5] The most recent Protocol to that Agreement [6] entered into force on 15 July 2014 [7] and expired on 14 July 2018.

4. The understanding of the Council and the Commission and of the Moroccan authorities had been that this Agreement and Protocol applied also to the waters adjacent to Western Sahara. However, in its judgment of 27 February 2018 in Case C-266/16 (Western Sahara Campaign UK), the Court of Justice ruled that the Agreement and Protocol do not cover those waters. [8]

5. In particular, following what was already established by the Court in Case C-104/16 (see para. 10 below), the Court concluded that the territory of Western Sahara is not covered by the concept of ‘territory of Morocco’ within the meaning of Article 11 of the Agreement (para. 64). The Court then found that the waters over which a coastal State is entitled to exercise sovereignty or jurisdiction are limited exclusively to the waters adjacent to its territory and forming part of its territorial sea or of its exclusive economic zone (para 68) and that consequently, the waters adjacent to the territory of Western Sahara cannot be regarded as forming part of the Moroccan fishing zone mentioned in the Agreement (para 69). Finally, the Court concluded that any notification of geographical coordinates by Morocco to the Union can in no way extend the scope of those acts so as to include those waters (para 82).[9]

6. Following this judgment, on 16 April 2018, the Council adopted a decision,[10] together with the associated negotiating directives, [11] authorising the Commission to open negotiations with Morocco in order to amend the Fisheries Agreement and to conclude a new Protocol thereto.[12]

7. The amendment of the Fisheries Agreement was deemed necessary in particular to extend the scope of that Agreement (and of a new Protocol) to cover the waters adjacent to the Western Sahara, and the decision authorising the opening of these negotiations and the associated negotiating directives replaced an earlier decision and associated negotiating directives of 19 February 2018 [13] precisely to take into account the judgment of 27 February 2018.[14]

8. To that effect, the negotiating directives (hereinafter all references to negotiating directives refer to those adopted on 16 April 2018) inter alia contained the following elements:

“To promote sustainable and responsible fishing as well as contributing to the strict observance of international law, while ensuring mutual benefits for the EU and Morocco though this new Protocol, the Commission’s negotiations shall seek to:
• Provide for the access to the waters covered by the current Agreement and Protocol and to the waters adjacent to the non-self-governing Territory of Western Sahara and the necessary authorizations for vessels of the EU fleet targeting small pelagic, demersal and highly migratory species to fish in those waters, thereby inter alia maintaining the network of Sustainable Fisheries Partnership Agreements available to EU operators;
• Be supportive of the efforts of the United Nations Secretary-General to find a solution providing of the self-determination of the people of Western Sahara consistent with the principles and purposes of the Charter of the United Nations; […]
• The Commission should ensure that, in line with judgements of the Court of Justice, at the time of its proposal for signature and conclusion, the people concerned by the agreement have been adequately involved.”

9. These elements were consistent with those agreed by the Council in relation to the negotiation of amendments of Protocols 1 and 4 to the EU-Morocco Association Agreement, following the judgment of the Court of Justice of 21 December 2016 in Case C-104/16P (Council v Front Polisario). [15] In that judgment, the Court ruled that the Association Agreement does not apply to the territory of Western Sahara.[16]

10. The Court ruled that the principle of self-determination, as well as the rule according to which a treaty is binding upon each party in respect of its entire 'territory' unless a different intention appears from the treaty or is otherwise established, and the principle of the relative effect of treaties, prevent an interpretation of a Union agreement with Morocco as covering Western Sahara when the agreement does not explicitly mention that territory as being covered. In particular, first, the Court considers that the principle of self-determination implies a distinct and separate status of non-self-governing territories (paras 89-93). Second, it considers that, if an agreement is supposed to apply beyond the “geographical space over which the State exercises the fullness of the powers granted to sovereign entities by international law”, that agreement must expressly provide for it, which was not the case in the agreement in question (paras 94-99). Third, the Court states that “the people of Western Sahara must be regarded as a “third party” within the meaning of the principle of the relative effect of treaties”, with the consequence that the implementation of an agreement in the event that the territory of Western Sahara comes within the scope of that agreement “must receive the consent of such a third party” (paras 100-108).[17]

11. The Legal Service has already given its legal assessment in writing of the outcome of the negotiations on those amendments of Protocols 1 and 4 to the EU-Morocco Association Agreement.[18]

III. LEGAL ANALYSIS

A. The inclusion of the waters adjacent to Western Sahara

12. First of all, the Legal Service considers that it is clear that the draft Agreement and Protocol would apply to waters adjacent to Western Sahara, as required by the negotiating directives. [19]

13. Article 2 of the draft Agreement provides that the Agreement "sets up a framework for […] governance for fishing activities carried out by Union fishing vessels, laying down in particular: (a) the conditions under which Union vessels may engage in fishing activities in the fishing zone;".

14. The fishing zone is defined as follows in Article 1(h) of the draft Agreement: "the waters of the Eastern Central Atlantic Ocean between the parallels 35o 47' 18" north and 20o 46' 13" north, including the adjacent waters of Western Sahara [Footnote: The Sahara region according to the Moroccan position], covering all management areas. This definition shall not affect any negotiations on the delimitation of the sea areas of coastal States bordering the fishing zone or the rights of third countries in general".

15. Article 4 of the draft Agreement provides that "The authorities of […] Morocco undertake to authorize Union vessels to engage in fishing activities in the fishing zone in accordance with this Agreement".

16. The conditions of those authorisations are specified in particular Articles 5 and 6 of the draft Agreement. Article 6(1) requires that Union vessels "comply with Moroccan laws and regulations governing activities in [the fishing] zone, unless otherwise provided for" and Article 6(2) requires that Union vessels "must cooperate with the authorities of […] Morocco responsible for monitoring, control and surveillance".

17. Paragraph 2 of the draft Exchange of Letters reads as follows:

"The Fisheries Agreement is being concluded without prejudice to the Parties' respective positions:

- for the European Union, references in the Fisheries Agreement to Moroccan laws and regulations are without prejudice to its position concerning the status of the non-self-governing territory of Western Sahara, whose adjacent waters are part of the fishing zone defined in Article 1(h) of the Fisheries Agreement, and its right to self-determination,

- for the Kingdom of Morocco, the Sahara region is an integral part of the national territory over which it exercises full sovereignty in the same manner as for the rest of the national territory. Morocco considers that any solution to this reginal dispute should be based on its autonomy initiative."

18. Pursuant to Article 16 and point (c) of Article 1 of the draft Agreement, the Exchange of Letters forms and integral part of the Agreement. [20]

19. Article 2 of the draft Protocol refers to the same fishing zone as defined in the draft Agreement: "The purpose of this Protocol is to implement the provisions of the Fisheries Agreement, laying down in particular the conditions for access by Union vessels to the fishing zone defined in Article 1(h) thereof, and the implementing provisions of the Sustainable Fisheries Partnership" (emphasis added).

20. Given that the draft Agreement defines the fishing zone as a geographical area that clearly covers the waters adjacent to Western Sahara and explicitly adds that the latter waters are included therein, the Legal Service sees no possibility for interpreting the scope of the draft Agreement as not covering those waters.

21. The Legal Service understands that the assessment requested from it is whether these waters are covered in a manner consistent with the case-law of the Court of Justice.

22. In that respect, the Legal Service has already set out in writing its views [21] on what it considers is required under the case-law and under international law to extend an agreement with Morocco to the territory of Western Sahara.[22] As the Legal Service indicated in its written contribution setting out those views, the judgements of the Court do not specify how the consent of the people of Western Sahara should be obtained. Nevertheless, on the basis of international legal doctrine and the Opinion of the Advocate-General in Case C-104/16 P, [23] it may be concluded that such consent cannot be assumed without prior consultation of the people of Western Sahara or its representatives. [24]

23. The requirements for a new Fisheries Agreement and Protocol with Morocco to cover the waters adjacent to Western Sahara are the same.

B. The consultation and consent of the people of Western Sahara

24. The main essential condition in that regard is the appropriate consultation of the people of Western Sahara as a means to ascertain the consent of this people. As indicated above, this requirement was also reflected in the negotiating directives.

25. The explanatory memorandum to the proposed decision on signing the draft Agreement explains that:

“[…] the Commission and the European External Action Service (EEAS) arranged consultations with the relevant populations in Western Sahara in order to ensure that they can express their views on the extension of the partnership to the waters adjacent to Western Sahara and that they benefit from the socio-economic impacts of the Fisheries Agreement in a way that is proportionate and on the consultations conducted is attached […]. The report concludes that the socio-economic impacts of the Fisheries Agreement will greatly benefit the populations concerned and that it will have a positive impact on the sustainable development of natural resources. Similarly, the socio-economic and political actors who participated in the consultations were clearly in favour of concluding the Fisheries Agreement, even though the Polisario Front and some other parties refused to take part in the consultation process as a matter of principle. It can therefore be concluded that the Commission together with the EEAS took all reasonable and feasible measures in the current context to properly involve the populations concerned”.[25]

26. These elements are also reflected in recitals 11 and 12 of the proposed decisions on signing and conclusion.[26] Furthermore, the report in the Commission Staff Working Document inter alia concludes that:

"En ce qui concerne les consultations, le premier volet, consistant en des consultations menées par les autoritiés marocaines, a permis de constater un large consensus dans le soutien du nouveau partenariat de pêche durable, y compris de son extension aux eaux adjacentes au territoire du Sarhara occidental. Il convient de noter que ce soutien a été exprimé à l'unanimité par les élus des Conseils régionaux de Laayoune-Sakia El Hamra et de Dakhla-Oued Eddahab, tous d'origine saharaouie selon les autorités marcaines, et dans une très large mesure par les Chambres de Pêches Maritimes, et la Commission des Affaires Etrangères, des Frontières, de la Défense Nationale et des Territoires marocains occupés de la Chambre des Conseillers du Parlement marocain.

En ce qui concerne les résultats des consultations menées par le SEAE [Service Européen d'Action Extérieure] et la Commission, un soutien très fort à l'extension de l'APPD [Accord de Partenariat dans le domaine de la Pêche Durable] UE-Maroc aux eaux adjacentes au Sahara occidental a également pu être constaté, bien que plusieurs acteurs aient formulé des observations et des recommandations sur certains aspects de la mise en œuvre de l'accord de pêche en vue de maximiser les bénéfices pour la population locale.

Les organisations de société civile et les ONG ont demandé à jouer un rôle plus important dans le suivi de l'APPD et du Protocole, por lequel il existe déjà une commission conjointe prévue dans le projet d'APPD qui doit se réunir au moins une fois par an.

Les parties prenantes consultées n'ont soulevé acucune question spécifique relative aux droits de l'homme concernant le partenariat de pêche et aucune prevue de discrimination fondée sur des motifs ethniques n'a été trouvée. Les interlocuteurs se sont félicités de l'existence d'une clause générale relative aux droits de l'homme et de dispositions spécifiques sur la non-discrimination et les droits du travail, conformément aux normes de l'OIT dans l'APPD et le protocole. De leur côté, le Front Polisario et plusieurs autres acteurs sensibles à sa cause ont refusé de prendre part au processus de consultation sans apporter d'argument contre le nouvel APPD.

Il convient enfin de noter que l'Accord de partenariat de pêche UE-Maroc ne préjuge pas de la position de l'UE vis-à-vis du statut politique du Sahara occidental et du processus mené par l'ONU. L'UE soutient les efforts déployés par l'ONU en vue de parvenir à une solution politique juste, durable et mutuellement acceptable qui permette l'autodétermination du Sahara occidental dans le contexte d'arrangements conformes aux buts et principes énoncés dans la Charte de Nations Unies".[27]

27. The consultations that have taken place and their outcome are essentially similar to those in the framework of the amendment of Protocols 1 and 4 to the Association Agreement. Therefore, for the reasons already set out in further detail in its assessment of the latter consultation, [28] the Legal Service takes the view that it appears from the documents submitted to the Council that all reasonable and feasible steps were taken to ascertain the consent of the people of Western Sahara to the draft Agreement and Protocol through the consultation of that people's representative.

28. The support expressed for the draft agreement and protocol furthermore appears to reflect an assessment that this Assessment and Protocol would bring benefits for the people concerned and ensure a sustainable exploitation of the natural resources, which was a further element set out in the negotiation directives. [29]

29. As regards the sustainable exploitation of resources, the provisions of the draft Agreement are similar to those in other fisheries agreements concluded by the Union and aim to ensure, in accordance with the principles of the Common Fisheries Policy, that fishing activities are sustainable. This is inter alia reflected in Articles 2(d) and (e), 3(1), (4) and (5) and 8 of the draft Agreement. It is also reflected in Article 5 of the draft Protocol.

30. As regards the benefits for the people concerned, Article 12(4) of the draft Agreement (on the financial contribution) provides that “The Parties shall seek a fair geographical and social distribution of the socio-economic benefits arising from this Agreement […], to ensure that this distribution benefits the relevant populations in a way that is proportionate to the fishing activities”. Under Article 13 of the draft Agreement, the Joint Committee has a role in ensuring the respect for this provision. Article 12(4) of the draft Agreement is confirmed by and further specified in several provisions of the draft Protocol, especially Articles 4(2), 6 and 7, which cover the three types of financial support (compensation for access, shipowner fees and sectoral support) and provide for mechanisms to implement this and to verify that this requirement is respected. Under Article 8(5) of the draft Protocol, if the fair geographical and social distribution of the socio-economic benefits is not respected, “the payments and the related fishing activities may be adjusted or, as the case may be, partially or totally suspended”.

31. These elements are also mentioned in the explanatory memorandum to the proposal for the decision on the signing of the draft Agreement [30] and are confirmed in the report contained in the Commission Staff Working Document.[31] They are moreover reflected in recitals 5 and 8 to 10 of the proposed decisions on signing and conclusion.

32. On the basis of these elements, it can be expected that the draft Agreement and Protocol will contribute to sustainable development and the sustainable exploitation of natural resources of the Western Sahara and its adjacent waters and will ensure a fair geographic and social distribution of the socio-economic benefits to the people of Western Sahara.

C. No recognition of Moroccan claims to sovereignty over Western Sahara

33. In order to comply with the Court of Justice’s case-law, it is also essential that the way in which the waters adjacent to Western Sahara are covered by an agreement with Morocco does not amount to recognition of Moroccan sovereignty over Western Sahara. [32]

34. In this respect, the fishing zone is defined in the draft agreement without any references to Moroccan sovereignty or jurisdiction, unlike the provisions of the current Fisheries Agreement, which apply to “the territory of Morocco and to the waters under Moroccan jurisdiction” and to “Moroccan fishing zone”, defined as “the waters falling within the sovereignty or jurisdiction of the Kingdom of Morocco”.

35. Moreover, the draft Exchange of Letters explicitly confirms that the draft Agreement is without prejudice to the Parties’ respective positions on Western Sahara and that for the Union, references in the Fisheries Agreement to Moroccan laws and regulations are without prejudice to its position concerning the status of the non-self-governing territory of Western Sahara and its right to self-determination.

36. Therefore, the draft Agreement, including the Exchange of Letters, does not in any way amount to a recognition by the Union of any Moroccan claim to sovereignty over Western Sahara and its adjacent waters. It merely reflects that Morocco de facto controls access to those waters and that fishing there cannot take place without the agreement of Moroccan authorities.

37. This position of the Union is also reflected in the proposals for decisions on signing and conclusion of the draft Agreement, which contain recitals reading as follows:

“The Union does not prejudice the outcome of the political process on the final status of Western Sahara taking place under the auspices of the United Nations, and it has constantly reaffirmed its commitment to the settlement of the dispute in Western Sahara, which is currently listed by the United Nations as a non-self-governing territory and administered principally by the Kingdom of Morocco. It fully supports the efforts made by the UN Secretary-General and his personal envoy to assist the parties achieving a just, lasting and mutually acceptable political solution which will allow the self-determination of the people of Western Sahara as part of arrangements consistent with the objectives and principles set out in the Charter of the United Nations and enshrined in United Nations Security Council resolutions, […]” [34]; and

“…there is nothing in the terms of the Agreement to suggest that it would recognise Morocco’s sovereignty or sovereign rights over Western Sahara and its adjacent waters. The Union will also continue to step up its efforts in support of the process, initiated and pursued under the auspices of the UN, of peacefully resolving the dispute”. [35]

38. Furthermore, the draft Exchange of Letters also provide that “With regard to Western Sahara, the Parties reaffirm their support for the United Nations process and the Secretary-General’s efforts to achieve a final political solution in accordance with the principles and objectives of the Charter of the United Nations and on the basis of the Security Council resolutions”.

39. This is consistent with the negotiating directives, which also required the inclusion of “a review clause enabling inter alia to take into account a mutually acceptable political solution which would provide for self-determination of the people of Western Sahara consistent with the principles and purposes of the Charter of the United Nations”. In that respect, Article 22 of the draft Agreement provides that “The Parties agree to review this Agreement in order to take into account any changes in the legal, environmental, economic and social governance framework that may affect Union fishing activities”. Pursuant to Article 20 of the draft Protocol, the same applies to that Protocol. The Legal Service considers that a mutually acceptable political solution would qualify as a change in the legal and governance framework and would therefore be covered by this review clause.

40. For these reasons the Legal Service considers that the way in which the waters adjacent to Western Sahara are covered by the draft Agreement and Protocol does not amount to any recognition of Moroccan sovereignty over Western Sahara.

IV. CONCLUSION

41. For the reasons set out above, the Legal Service considers, on the basis of the documents submitted to the Council, that all reasonable and feasible steps have been taken to ascertain the consent of the people of Western Sahara to the draft Agreement, including the Exchange of Letters, and Protocol, through the consultation of its representatives, and that the draft Agreement and Protocol cover the waters adjacent to Western Sahara in a manner which is compatible with the case-law of the Court of Justice.


NOTES
[1] This document contains legal advice protected under Article 4(2) of Regulation (EC) No 1049/2001 of the European Parliament and of the Council of 30 May 2001 regarding public access to European Parliament, Council and Commission documents, and not released by the Council of the European Union to the public. The Council reserves all its rights in law as regards any unauthorised publication.
[2] Doc.12863/18 (decision on signing) and ADD 1 (text of the draft Exchange of Letters Agreement and Protocol) and 12864/18 (decision on conclusion) and ADD 1 (text of the draft Exchange of Letters, Agreement and Protocol).
[3] Doc. 12863/18 ADD 2.
[4] Fisheries Partnership Agreement between the European Communities and the Kingdom of Morocco, OJ L 141, 29.5.2006, p.4.
[5] OJ L 78, 17 March 2007, p. 31.
[6] Protocol between the European Union and the Kingdom of Morocco setting out the fishing opportunities and financial contribution provided for in the Fisheries Partnership Agreement between the European Union and the Kingdom of Morocco, OJ L 328, 7.12.2013, p.2.
[7] OJ L 228, 17 March 2007, p. 1.
[8] Case C-266/16, Western Sahara Campaign UK, EU:C:2018:11. This was subsequently confirmed in relation to the Protocol by the judgment of the General Court of 23 July 2018 in Case T-180/14, Frente Popular de Liberación de Saguía-el-Hamra y Río de Oro (Front Polisario) v. Council of the European Union, EU:T:2018:496. See the analysis in Doc. 12475/18 and COR 3.
[9] See the analysis in Doc. 7585/18 pp.2-3, paras 6-8.
[10] Doc. 7548/18.
[11] Doc. 7548/18 ADD 1.
[12] See the outcome of the Council meeting in Doc. 7989/18, p.11-12.
[13] Doc. 5760/18.
[14] See recital 4 and the article 3 of the decision; the first bullet point of the negotiating directives; para. 1 of the related I/A item note (Doc. 7448/18) and the outcome of the Council meeting in Doc. 7989/18, p.11-12.
[15] See especially the decision of 29 May 2017 authorizing the opening of negotiations and related negotiating directives, set on in Doc. 9093/17 and ADD 1 (RESTREINT UE/EU RESTRICTED).
[16] Case C-104/16 P, Council of the European Union v Front populaire pour la liberation de la saguia- el-hamra et du rio de oro (Front Polisario), EU: C:2016:973.
[17] See the analysis in Doc. 5247/1/17 REV1, pp 3-4, paras 7-10.
[18] Doc. 10738/18 (RESTREINT UE/EU RESTRICTED).
[19] See para. 8 above.
[20] Pursuant to point (c) of Article 1 of the draft Agreement, for the purposes of that Agreement, "Agreement" means "this Sustainable Fisheries Partnership Agreement between the European Union and the Kingdom of Morocco, the accompanying exchange of letters, the Protocol on the implementation of this Agreement and the Annex and Appendices thereto". In accordance with Article 16 of the draft Agreement, "the Exchange of Letters accompanying this Agreement shall form an integral part of the Agreement and shall also be governed by [its] final provisions".
[21] Obviously, only the Court of Justice can issue a final judgement on this question.
[22] Doc. 10738/18 (RESTREINT UE/EU RESTRICTED), pp. 12-15.
[23] EU:C:2016:677, especially para. 108.
[24] Doc. 10738/18 (RESTREINT UE/EU RESTRICTED), pp. 12-15.
[25] Doc. 12863/18, under ‘results of ex-post evaluations, stakeholder consultations and impact assessments'.
[26] "(11) In view of the considerations set out in the Court of Justice's judgment, the Commission together with the European External Action Service took all reasonable and feasible measures in the current context to properly involve the populations concerned in order to ensure that their position on the Fisheries Agreement is expressed and taken into account. Extensive consultations were carried out in Western Sahara and Morocco, and the socio-economic and political actors who participated in the consultations were clearly in favor of concluding the Fisheries Agreement, while the Polisario Front and some other parties refused to take part in the consultation process as a matter of principle.
(12) Those who refused to participate in the process rejected the application of the Agreement and the Protocol hereto to the waters off Western Sahara, because they essentially considered that such an agreement would affirm Morocco's position on the territory of Western Sahara. However, there is nothing in the terms of the Agreement to suggest that it would recognize Morocco's sovereignty or sovereign rights over Western Sahara and the adjacent waters. The Union will also continue to step up its efforts in support of the process, initiated and pursued under the auspices of the UN, of peacefully resolving the dispute".
[27] Doc. 12863/18 ADD 2, extracts of the conclusions on p. 34.
[28] Doc. 10738/18 (RESTREINT UE/EU RESTRICTED), pp. 10-11 and 14-15.
[29] See para. 8 above.
[30] Doc 12863/18, under ‘context of the proposal’ and under ‘results of ex-post evaluations, stakeholder consultation and impact assessments'. It inter alia says that: “In accordance with the negotiating directives, the Fisheries Agreement provides guarantees for a fair geographical distribution of the socio-economic benefits, in a way proportionate to the fishing activities, resulting from the use of the total financial contribution under the Agreement (i.e. financial compensation for access, sectoral support and fees paid by shipowners). […] the Commission, and the European External Action Service (EEAS) arranged consultations with the relevant populations in Western Sahara in order to ensure that they […] benefit from the socio-economic impacts of the Fisheries Agreement in a way that is proportionate to the fishing activities. A report on the benefit assessment for these populations and on the consultations conducted is attached […]. The report concludes that the socio-economic impacts of the Fisheries Agreement will greatly benefit the populations concerned and that it will have a positive impact on the sustainable development of natural resources”.
[31] Doc. 12863/18 ADD 2; see especially the summary at pp. 1-2 and 5 and the conclusion at pp. 34-35.
[32] Case C-266/16, Western Sahara Campaign UK, EU:C:2018:118, paras 71-73; Case T-180/14, Frente Popular de Liberación de Saguía-el-Hamra y Río de Oro (Front Polisario) v. Council of the European Union, EU:T:2018:496, paras 48-50; and Case C-104/16 P, Council of the European Union v Front Populaire pour la libération de la saguia-el-hamra et du rio de oro (Front Polisario), EU:C:2016:973, paras. 88-92. See also Doc. 10738/18 (RESTRAINT UE/EU RESTRICTED), p. 15.
[33] See especially Articles 11 and 2(a) of the current Fisheries Agreement.
[34] Recital 4 in both proposals.
[35] Recital 12 in both proposals.