En cuatro fallos consecutivos desde diciembre de 2015, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) ha concluido inequívocamente que los acuerdos bilaterales UE-Marruecos, incluido el Acuerdo de pesca, no pueden aplicarse al Sáhara Occidental. Así que, cuando la Comisión de la UE presentó su Acuerdo de Colaboración de Pesca Sostenible negociado hacía poco con Marruecos, que se extendió explícitamente a las aguas del Sáhara Occidental, varios Estados miembros se mostraron escépticos. En octubre de 2018, un grupo de países que incluía a Alemania, Dinamarca e Irlanda, solicitaron al Servicio Jurídico del Consejo que les proporcionara un dictamen legal que evaluara si el nuevo acuerdo propuesto coincidía con la jurisprudencia de la UE aplicable.

El 7 de noviembre de 2018, el Servicio Jurídico del Consejo presentó su dictamen jurídico, titulado "Contribución del Servicio Jurídico", alegando aparentemente que un nuevo acuerdo sería legal.

Western Sahara Resource Watch ha recibido una copia del dictamen y lo publica hoy en su totalidad. Vea el documento al final de este artículo.

El análisis, que fue de suma importancia para influir en los votos de varios países sobre el acuerdo propuesto, adolece de graves imperfecciones. Dado que se supone que la UE es un sistema democrático abierto y transparente, enraizado en el estado de derecho, WSRW está convencida de que la divulgación de este dictamen demencial beneficia al interés público.

Por qué WSRW publica el dictamen

Las consultas que llevó a cabo el Servicio de Acción Exterior de la UE con el fin de modificar sus Acuerdos de comercio y de pesca con Marruecos para incluir explícitamente al Sáhara Occidental fueron impropias de una institución como la UE. 

El SEAE (Servicio Europeo de Acción Exterior) mintió descaradamente sobre las organizaciones que habían participado en la consulta en relación al Acuerdo de comercio UE-Marruecos. WSRW figuraba en los documentos de trabajo emitidos por el personal como habiendo participado. Nunca lo hemos hecho. WSRW se había negado explícitamente a participar en una consulta sobre los beneficios potenciales para el Sáhara Occidental que conllevaría un acuerdo que ya había sido negociado y rubricado exclusivamente con Marruecos. Y ello, por dos razones: la primera es que WSRW no habla por el pueblo del Sáhara Occidental; y la segunda, el pueblo del Sáhara Occidental no había dado su consentimiento al acuerdo, un requisito establecido en las decisiones del TJUE. La misma mentira se refería a 93 grupos de la sociedad civil saharaui, al representante del pueblo saharaui el Polisario y a algunas otras ONG que trabajan en el Sáhara Occidental. En realidad, las únicas partes interesadas que habían participado en las consultas fueron entidades o individuos marroquíes.

La lista de grupos consultados sobre el nuevo acuerdo pesquero UE-Marruecos, que figura en el llamado Documento de trabajo de los servicios de la Comisión (SWD, de Staff Working Document), fue al menos más decente. Citó a WSRW, al Polisario y a los grupos de la sociedad civil del Sahara Occidental, pero añadió que habían declinado la invitación. Y los participantes de la consulta fueron, una vez más, todos marroquíes. El hecho de que algunas de las organizaciones marroquíes incluidas estén establecidas en el Sáhara Occidental no significa que representen al pueblo del Sáhara Occidental.

WSRW sostiene que las consultas no cumplen con el requisito establecido por el Tribunal de Justicia de la UE: el del consentimiento, como un corolario del derecho a la autodeterminación.

El Acuerdo de asociación de pesca sostenible entre la UE y Marruecos fue aprobado por el Consejo y el Parlamento de la UE, a pesar de que todas las organizaciones conocidas del Sáhara Occidental, a la vez que su representación política el Polisario manifestaron su oposición al acuerdo.

Al publicar el dictamen del Consejo Europeo sobre el Acuerdo de colaboración de pesca sostenible, WSRW desea contribuir al debate público sobre la aplicación de los acuerdos UE-Marruecos al Sáhara Occidental, en particular habida cuenta de que, consecutivamente, las sentencias del Tribunal de Justicia de la UE enfatizan el derecho a la autodeterminación del pueblo del Sáhara Occidental.

El acuerdo también tiene consecuencias medioambientales y aspectos de competencia desleal para las empresas de la UE. Además, presenta un conflicto a los contribuyentes de la UE que ven cómo sus impuestos se utilizan para financiar el proyecto de asentamiento colonial de Marruecos en el Sáhara Occidental ocupado. 

El dictamen del Servicio Jurídico del Consejo tampoco es sólo una opinión jurídica. Ha tenido verdaderas consecuencias políticas. El dictamen fue un elemento clave para varios Estados miembros de la UE a la hora de determinar si apoyar el proyecto de acuerdo o no. Varios países habían declarado explícitamente que si el Servicio Jurídico del Consejo confirmaba que el acuerdo propuesto era conforme con la jurisprudencia de la UE, lo apoyarían. El Gobierno de Suecia declaró públicamente que no estaba de acuerdo con el dictamen, y consideró que el proyecto de acuerdo no cumplía con los requisitos establecidos por el Tribunal de Justicia de la UE. A WSRW le sorprende que los gobiernos de Alemania, Irlanda y Dinamarca pudieran aceptar el análisis expuesto en el dictamen.

La publicación de este documento revierte en el interés público ya que permite una discusión crítica y constructiva sobre las implicaciones legales del alcance geográfico de los acuerdos bilaterales con Marruecos. La sociedad transparente, abierta y democrática basada en el estado de derecho que la UE pretende ser debería acoger este análisis con entusiasmo. 


Análisis de WSRW del dictamen jurídico

El dictamen comienza resumiendo, correctamente, las resoluciones del TJUE aplicables. Está claro que el Servicio Jurídico del Consejo acepta el núcleo de los principios establecidos en lo que ahora es la jurisprudencia de la UE:

1. El Sáhara Occidental tiene un estatus separado y distinto en relación con Marruecos (C-104/16 P);
2. El pueblo del Sáhara Occidental es un tercero en las relaciones UE-Marruecos y cualquier acuerdo aplicable a su territorio debe recibir su consentimiento;
3. Marruecos no tiene soberanía ni jurisdicción sobre las aguas del Sáhara Occidental.

Además, el Servicio Jurídico del Consejo reafirma que la UE no reconoce, y no puede reconocer las reivindicaciones de soberanía de Marruecos sobre el Sáhara Occidental.

Pero el análisis que presenta a continuación, tratando de hacer encajar las citadas referencias a la jurisprudencia de la UE con la aplicación al Sáhara Occidental del recién sugerido acuerdo de pesca UE-Marruecos, se pasa de la raya. Es revelador que casi no haya referencias legales en el análisis, que en cambio parece depender completamente de documentos redactados por la Comisión de la UE y el Servicio de Acción Exterior de la UE, los dos órganos políticos que negociaron el proyecto de Acuerdo con Marruecos. El documento, por lo tanto, se lee como si su conclusión ya hubiera sido acordada de antemano, y, sencillamente, necesitara un análisis que se ajustara al objetivo.

En esencia, el dictamen destaca tres elementos que garantizarían la compatibilidad del acuerdo con la ley:

1. La inclusión de las aguas adyacentes al Sáhara Occidental;
2. La consulta y el consentimiento del pueblo del Sáhara Occidental;
3. El no reconocimiento de las reivindicaciones marroquíes de soberanía sobre el Sáhara Occidental.

Sin embargo, desde una perspectiva jurídica, estos tres elementos no tienen sentido, y la argumentación parte a veces de supuestos que no se han producido.

Problema 1. Hacer referencia explícita al Sáhara Occidental no hace que el acuerdo sea legal.

El acuerdo pesquero anterior se refería a las aguas bajo la jurisdicción de Marruecos para describir su ámbito de aplicación. El Tribunal de Justicia de la UE rechazó que tal noción pudiera incluir las aguas del Sáhara Occidental.

La opinión del Consejo dice que el borrador del Acuerdo de pesca no se refiere a la soberanía o jurisdicción que Marruecos pretende tener sobre el Sáhara Occidental. En cambio, describe el ámbito de aplicación utilizando coordenadas geográficas, lo que hace que las aguas del Sáhara Occidental estén explícitamente cubiertas por el acuerdo.

Sin embargo, esto no hace que el acuerdo se ajuste a la jurisprudencia de la UE. Como el propio Servicio Jurídico admite, aún se requiere el consentimiento del pueblo del Sáhara Occidental (§22).

Problema 2. Nunca hubo consultas con el pueblo del Sáhara Occidental, ni dio este pueblo su consentimiento al acuerdo.

El dictamen jurídico parece haber malinterpretado el propósito del ejercicio de consulta de la UE descrito en el llamado Documento de trabajo de los servicios de la Comisión (SWD-Staff Working Document). La consulta se estableció para evaluar las "ventajas para la población" de un nuevo acuerdo pesquero UE-Marruecos que la UE y Marruecos ya habían rubricado y acordado implementar. Sin embargo, el dictamen ha tergiversado de alguna manera ese propósito como si estuviera pensado para obtener el consentimiento previo para celebrar un nuevo acuerdo (párrafo 41). La diferencia es fundamental. El trabajo del SEAE (Servicio Europeo de Acción Exterior) no era obtener el consentimiento previo, sino consultar sobre los beneficios de un acuerdo ya acordado. Los Servicios jurídicos no explican por qué creen que se ha llevado a cabo tal proceso de búsqueda de consentimiento, ni han evaluado los esfuerzos del SEAE al respecto. 

En segundo lugar, ¿quién debería haber dado el 'consentimiento' (de acuerdo con el dictamen) o ‘ser consultado' (de acuerdo con el SWD)? El SWD se refiere a la 'población', pero el dictamen se refiere al 'pueblo’. La diferencia es, nuevamente, fundamental. Se trata de un pueblo que tiene el derecho a consentir, y no de los habitantes actuales del territorio (fuerzas de ocupación y colonos, en su mayoría). Para hacerlo aún más confuso: el dictamen (párrafo 27) subraya que las "consultas que se han llevado a cabo y su resultado son esencialmente similares a las del marco de la enmienda de los Protocolos 1 y 4 del Acuerdo de Asociación". Llegan a esta conclusión a pesar de que los dos documentos SWD (que se encuentran en el anexo 1 del Acuerdo de comercio y en el anexo 2 del Acuerdo de pesca) presentan listas totalmente diferentes de instituciones supuestamente consultadas. La diferencia es que en el primer SWD sobre el Acuerdo de comercio se citaban organizaciones que defendían el derecho a la autodeterminación y que habían condenado, de hecho, que la UE las presentase como habiendo sido consultadas; mientras que en el segundo SWD se había omitido por completo a todos esos grupos.

Juntos, estos equívocos resultan graves:

El párrafo 27 del dictamen jurídico concluye que "por las razones ya expuestas con más detalle en su evaluación de la última consulta, [28] el Servicio Jurídico considera que, según los documentos presentados al Consejo, se tomaron todas las medidas razonables y viables para determinar el consentimiento del pueblo del Sáhara Occidental al proyecto de Acuerdo y Protocolo a través de la consulta al representante de ese pueblo".

Esto es inaudito. El Servicio Jurídico del Consejo está interpretando por su cuenta que el enfoque del Servicio de Acción Exterior de la UE consiste en que se puede obtener el consentimiento del pueblo del Sáhara Occidental mediante consulta a las partes interesadas marroquíes y alegando que se obtendrán beneficios económicos. No hay un mínimo análisis jurídico en todo este capítulo del dictamen. Según se entiende ahora el dictamen, el Servicio Jurídico ha deducido que los organismos del gobierno marroquí representan al pueblo del Sáhara Occidental. Ninguno de los grupos con los que la UE ha estado en contacto defiende el derecho a la libre determinación. Ni uno. 

El Tribunal de Justicia de la UE ya había resuelto la cuestión de las ventajas: se considera irrelevante desde una perspectiva legal. Lo que importa es el consentimiento. Sin embargo, como señaló recientemente el autor del dictamen jurídico del Consejo de Seguridad de la ONU sobre el Sáhara Occidental, es inaceptable que los ingresos generados por las licencias en la zona del Sáhara Occidental tengan que entregarse al tesoro público de Marruecos o su equivalente.

Lo que es mucho más relevante desde un punto de vista legal es si el pueblo del Sáhara Occidental ha dado su consentimiento al acuerdo o no. Está claro que no lo han aceptado. Ni siquiera han sido escuchados.

1. La Comisión de la UE y el Servicio de Acción Exterior de la UE han negociado y rubricado el acuerdo exclusivamente con Marruecos. El pueblo del Sáhara Occidental no estuvo implicado en ninguna etapa de este proceso.
2. Después de firmar el acuerdo, el Servicio de Acción Exterior de la UE desplegó un proceso de consulta que incluía a funcionarios y empresas marroquíes. Como tal, el proceso de consulta fue diseñado para lograr un respaldo al Acuerdo de pesca propuesto: preguntando a las entidades adecuadas, se obtiene la respuesta deseada.
3. El Servicio de Acción Exterior de la UE ha mentido manifiestamente al decir que había consultado a la representación del pueblo del Sáhara Occidental reconocida por la ONU, el Frente Polisario.
4. Consulta no equivale a consentimiento. Mientras que ser consultado es expresar una opinión que no es vinculante para quien tomará la decisión final, el consentimiento implica el poder de decir no. O, en los términos del Servicio Jurídico del Parlamento Europeo, "el tercero en un acuerdo debe tener la posibilidad de renunciar a los derechos que se le confieren". Un pueblo que posee los derechos soberanos del territorio, tiene derecho a negar el consentimiento.
5. El Consejo formula en la conclusión que "se han tomado medidas para determinar el consentimiento del pueblo del Sáhara Occidental". Eso no tiene sentido. El consentimiento solo se puede obtener, aunque sí se pueden establecer opiniones o posiciones. 

Parece que el Servicio Jurídico del Consejo no se ha molestado en evaluar la diferencia en la definición de "consulta" y "consentimiento", o si los grupos que han participado en la consulta eran de hecho representativos del pueblo del Sáhara Occidental. El Servicio Jurídico ha tergiversado los documentos del SEAE y establecido la conclusión de que los órganos del gobierno marroquí representan al pueblo del Sáhara Occidental, al contrario que el TJUE.

Problema 3. La conclusión de un acuerdo de pesca con Marruecos para cubrir las actividades pesqueras en el Sáhara Occidental significa reconocer la reivindicación de soberanía de Marruecos.

Durante años, los funcionarios de la UE han aceptado de boquilla su deber de no reconocimiento, mientras que violan ese preciso deber al incluir en sus acuerdos con Marruecos a las zonas del Sáhara Occidental que están bajo el control militar de Marruecos.

Ahora, el Servicio Jurídico del Consejo declara que "para cumplir con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia", la inclusión explícita de las aguas saharauis en el Acuerdo de Pesca no debe "equivaler al reconocimiento de la soberanía marroquí sobre el Sáhara Occidental" (§ 33). Y ese objetivo se ha logrado, según el Servicio Jurídico, porque el proyecto de acuerdo no utiliza los términos "soberanía o jurisdicción marroquíes" y porque las referencias en el acuerdo a las leyes y regulaciones marroquíes lo son sin perjuicio de la posición de la UE con respecto al estatuto del territorio no autónomo del Sáhara Occidental.

Estamos ante la cuadratura del círculo.

Precisamente al recordar que la UE no debe reconocer las reivindicaciones de soberanía de Marruecos, el Servicio Jurídico del Consejo acepta que la anexión ilegal del Sáhara Occidental es una violación grave del derecho internacional, ya que el deber de no reconocimiento solo se plantea en cuanto a terceros en el caso de tales violaciones.

Si aceptar ese reconocimiento está fuera de discusión, ¿por qué no sugerir al Consejo que no se involucre en esta situación? Debería ser al revés: como la UE no reconoce la soberanía de Marruecos sobre el Sáhara Occidental, no debería concluir acuerdos con Marruecos que incluyan el Sáhara Occidental.


 

Dictamen jurídico de la C

Bruselas, 7 de noviembre de 2018
CONTRIBUCIÓN DEL SERVICIO JURÍDICO [1]

Para: delegaciones
Asunto: proyecto de Acuerdo de Pesca modificado y proyecto de nuevo Protocolo de Pesca con Marruecos - compatibilidad con la jurisprudencia del Tribunal


I INTRODUCCIÓN

1. El 8 de octubre de 2018, la Comisión presentó propuestas al Consejo para decisiones sobre la firma y la celebración de un nuevo Acuerdo de Pesca, incluido un Canje de Notas, y un nuevo Protocolo con Marruecos (en adelante, respectivamente, proyecto de Acuerdo, proyecto de Canje de Notas y proyecto de Protocolo). [2] Estas propuestas fueron acompañadas por un documento de trabajo del personal de la Comisión que contenía un informe que evaluaba los beneficios para la población del Sáhara Occidental, así como la consulta a esa población. [3]

2. Durante la presentación y discusión de estas propuestas en el Grupo de Trabajo sobre Pesca Interna y Externa y en el Grupo de Trabajo Mashreq/Magreb el 11 y 16 de octubre de 2018, respectivamente, hubo delegaciones que pidieron al Servicio Jurídico que evaluara por escrito si estas propuestas eran conformes con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Esta contribución responde a esa solicitud.


II. ANTECEDENTES LEGALES 

3. Existe un Acuerdo de Pesca entre la UE y Marruecos [4], que está en vigor desde el 28 de febrero de 2007. [5] El Protocolo más reciente de ese Acuerdo [6] entró en vigor el 15 de julio de 2014 [7] y expiró el 14 de julio de 2018.

4. El Consejo, la Comisión y las autoridades marroquíes habían entendido que estos Acuerdo y Protocolo se aplicaban también a las aguas adyacentes al Sáhara Occidental. Sin embargo, en su sentencia de 27 de febrero de 2018 en el asunto C-266/16 (Western Sahara Campaign UK), el Tribunal de Justicia dictaminó que el Acuerdo y el Protocolo no incluían esas aguas. [8]

5. En particular, siguiendo lo establecido por el Tribunal en el asunto C-104/16 (véase el párrafo 10 infra), el Tribunal concluyó que el territorio del Sáhara Occidental no está incluido en el concepto de "territorio de Marruecos" en el sentido del artículo 11 del Acuerdo (párr. 64). Después el Tribunal determinó que las aguas sobre las cuales un Estado ribereño tiene derecho a ejercer soberanía o jurisdicción se limitan exclusivamente a las aguas adyacentes a su territorio y que forman parte de su mar territorial o de su zona económica exclusiva (párr. 68) y que, en consecuencia, no se puede considerar que las aguas adyacentes al territorio del Sáhara Occidental formen parte de la zona de pesca marroquí mencionada en el Acuerdo (párr. 69). Finalmente, el Tribunal concluyó que cualquier notificación de coordenadas geográficas por parte de Marruecos a la Unión no puede de ninguna manera ampliar el alcance de esos actos para incluir dichas aguas (párrafo 82) [9].

6. Tras esta sentencia, el 16 de abril de 2018, el Consejo adoptó una decisión, [10] junto con las directrices de negociación asociadas, [11] autorizando a la Comisión a entablar negociaciones con Marruecos para modificar el Acuerdo de Pesca y concluir un nuevo Protocolo al respecto. [12]

7. La modificación del Acuerdo de Pesca se consideró necesaria en particular para ampliar el alcance de ese Acuerdo (y de un nuevo Protocolo) para incluir las aguas adyacentes al Sáhara Occidental; y la decisión que autoriza la apertura de estas negociaciones y las directrices de negociación asociadas reemplazó a una decisión y unas directrices de negociación asociadas anteriores de 19 de febrero de 2018, [13] precisamente para tener en cuenta la sentencia de 27 de febrero de 2018. [14]

8. A tal efecto, las directrices de negociación (en adelante, todas las referencias a las directrices de negociación se refieren a las adoptadas el 16 de abril de 2018), entre otras cosas, contenían los siguientes elementos:


Para promover una pesca sostenible y responsable, así como para contribuir a la estricta observancia del derecho internacional, garantizando beneficios mutuos para la UE y Marruecos a través de este nuevo Protocolo, las negociaciones de la Comisión buscarán:

• Proporcionar el acceso a las aguas que abarca el Acuerdo y Protocolo actual y a las aguas adyacentes al Territorio del Sáhara Occidental no autónomo, y las autorizaciones necesarias para que los buques de la flota de la UE destinados a pequeñas especies pelágicas, demersales y altamente migratorias pesquen en esas aguas, manteniendo por lo tanto, entre otras cosas, la red de Acuerdos de Colaboración de Pesca Sostenible disponible para los operadores de la UE;

• Apoyar los esfuerzos del Secretario General de las Naciones Unidas para encontrar una solución que proporcione la autodeterminación del pueblo del Sáhara Occidental, de conformidad con los principios y propósitos de la Carta de las Naciones Unidas; [...]

• La Comisión debería garantizar que, de conformidad con las sentencias del Tribunal de Justicia, en el momento de su propuesta de firma y conclusión, las personas afectadas por el acuerdo hayan participado adecuadamente”.

9. Estos elementos eran coherentes con los acordados por el Consejo en relación con la negociación de las enmiendas de los Protocolos 1 y 4 del Acuerdo de Asociación UE-Marruecos, tras la sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de diciembre de 2016 en el asunto C-104/16 P (Consejo vs Frente Polisario). [15] En esa sentencia, el Tribunal dictaminó que el Acuerdo de Asociación no se aplica al territorio del Sáhara Occidental. [16]

10. El Tribunal dictaminó que el principio de autodeterminación, así como la regla según la cual un tratado es vinculante para cada parte con respecto a todo su 'territorio' a menos que aparezca una intención diferente del tratado o se establezca de otra manera, y el principio del efecto relativo de los tratados impiden que una interpretación de un acuerdo de la Unión con Marruecos incluya al Sáhara Occidental cuando el acuerdo no menciona explícitamente que ese territorio está incluido. En particular, primero, el Tribunal considera que el principio de autodeterminación implica un estatus distinto y separado de los territorios no autónomos (párrs. 89-93). En segundo lugar, considera que, si se supone que un acuerdo se aplica más allá del "espacio geográfico sobre el cual el Estado ejerce la plenitud de los poderes otorgados a las entidades soberanas por el derecho internacional", ese acuerdo debe preverlo expresamente, lo que no fue el caso en el acuerdo en cuestión (párrs. 94 a 99). Tercero, el Tribunal declara que "el pueblo del Sáhara Occidental debe ser considerado como un ‘tercero’ en el sentido del principio del efecto relativo de los tratados", con la consecuencia de que la implementación de un acuerdo en caso de que el territorio del Sáhara Occidental entre en el ámbito de ese acuerdo "debe recibir el consentimiento de dicho tercero" (párrs. 100-108). [17]

11. El Servicio Jurídico ya ha dado su evaluación jurídica por escrito del resultado de las negociaciones sobre esas modificaciones de los Protocolos 1 y 4 del Acuerdo de Asociación UE-Marruecos. [18]

III. ANÁLISIS JURÍDICO 

A. La inclusión de las aguas adyacentes al Sáhara Occidental 

12. En primer lugar, el Servicio Jurídico considera que está claro que el proyecto de Acuerdo y Protocolo se aplicaría a las aguas adyacentes al Sáhara Occidental, como lo exigen las directrices de negociación. [19]

13. El artículo 2 del proyecto de Acuerdo establece que el Acuerdo "establece un marco para la [...] gobernanza de las actividades pesqueras realizadas por los buques pesqueros de la Unión, estableciendo en particular: a) las condiciones en que los buques de la Unión pueden participar en actividades de pesca en la zona de pesca".

14. La zona de pesca se define como sigue en el Artículo 1 (h) del proyecto de Acuerdo: "las aguas del Océano Atlántico Central Oriental entre los paralelos 35º 47 '18" norte y 20º 46' 13" norte, incluidas las aguas adyacentes del Sáhara Occidental [Nota al pie: la región del Sahara según la postura marroquí], que abarca todas las áreas de gestión. Esta definición no afectará a ninguna negociación sobre la delimitación de las áreas marinas de los Estados costeros que bordean la zona de pesca, o los derechos de terceros países en general".

15. El artículo 4 del proyecto de Acuerdo establece que "Las autoridades de [...] Marruecos se comprometen a autorizar a los buques de la Unión a realizar actividades de pesca en la zona de pesca de conformidad con el presente Acuerdo".

16. Las condiciones de esas autorizaciones se especifican en los artículos especiales 5 y 6 del proyecto de Acuerdo. El artículo 6 (1) exige que los buques de la Unión "cumplan con las leyes y reglamentos marroquíes que rigen las actividades en la zona [de pesca], a menos que se disponga lo contrario" y el artículo 6 (2) exige que los buques de la Unión "deben cooperar con las autoridades de [...] Marruecos responsable del seguimiento, control y vigilancia".

17. El párrafo 2 del proyecto de Canje de Notas dice lo siguiente:

"El Acuerdo de Pesca se celebra sin perjuicio de las posiciones respectivas de las Partes:

- para la Unión Europea, las referencias en el Acuerdo de Pesca a las leyes y reglamentos marroquíes se entenderán sin perjuicio de su posición con respecto al estado del territorio no autónomo del Sáhara Occidental, cuyas aguas adyacentes forman parte de la zona de pesca definida en el artículo 1 (h) del Acuerdo de Pesca, y de su derecho a la libre determinación,

- para el Reino de Marruecos, la región del Sahara es una parte integral del territorio nacional sobre el que ejerce la soberanía plena de la misma manera que para el resto del territorio nacional. Marruecos considera que cualquier solución a esta disputa regional debe basarse en su iniciativa de autonomía".

18. De conformidad con el artículo 16 y la letra c) del artículo 1 del proyecto de Acuerdo, el Canje de Notas forma parte integrante del Acuerdo. [20]

19. El artículo 2 del proyecto de Protocolo se refiere a la misma zona de pesca definida en el proyecto de Acuerdo: "El propósito de este Protocolo es implementar las disposiciones del Acuerdo de Pesca, estableciendo en particular las condiciones para el acceso de los buques de la Unión a la zona de pesca definida en el Artículo 1 (h) del mismo, y las disposiciones de implementación de la Colaboración de Pesca Sostenible" (subrayado añadido).

20. Dado que el proyecto de Acuerdo define la zona de pesca como un área geográfica que incluye claramente las aguas adyacentes al Sáhara Occidental y agrega explícitamente que estas últimas aguas están incluidas en el mismo, el Servicio Jurídico no ve ninguna posibilidad de interpretar el alcance del proyecto de Acuerdo como no incluyendo esas aguas.

21. El Servicio Jurídico entiende que la evaluación que se le solicita es si estas aguas están incluidas de manera compatible con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

22. A ese respecto, el Servicio Jurídico ya ha expresado por escrito sus puntos de vista [21] sobre lo que considera requerido por la jurisprudencia y el derecho internacional para extender un acuerdo con Marruecos al territorio del Sáhara Occidental. [22] Como el Servicio Jurídico indicó en esta contribución, las sentencias del Tribunal no especifican cómo se debe obtener el consentimiento del pueblo del Sáhara Occidental. No obstante, sobre la base de la doctrina jurídica internacional y la opinión del Abogado General en el asunto C-104/16 P, [23] se puede concluir que dicho consentimiento no puede ser asumido sin previa consulta al pueblo del Sáhara Occidental o a sus representantes. [24]

23. Los requisitos para un nuevo Acuerdo y Protocolo de Pesca con Marruecos para cubrir las aguas adyacentes al Sáhara Occidental son los mismos.

B. La consulta y el consentimiento del pueblo del Sáhara Occidental.

24. La principal condición esencial a ese respecto es la consulta adecuada al pueblo del Sáhara Occidental como medio para determinar el consentimiento de este pueblo. Como se indicó anteriormente, este requisito también se reflejó en las directrices de negociación.

25. El memorando explicativo de la decisión propuesta de firmar el proyecto de Acuerdo explica que:


“[...] la Comisión y el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) organizaron consultas con las poblaciones relevantes en el Sáhara Occidental para garantizar que pudieran expresar sus puntos de vista sobre la extensión de la colaboración a las aguas adyacentes al Sáhara Occidental y que se beneficiaran de los impactos socioeconómicos del Acuerdo de Pesca de manera proporcionada; y en las consultas realizadas se adjunta [...]. El informe concluye que los impactos socioeconómicos del Acuerdo de Pesca beneficiarán en gran medida a las poblaciones afectadas y que tendrá un impacto positivo en el desarrollo sostenible de los recursos naturales. Del mismo modo, los actores socioeconómicos y políticos que participaron en las consultas estaban claramente a favor de concluir el Acuerdo de Pesca, a pesar de que el Frente Polisario y algunas otras partes se negaron a participar en el proceso de consulta, por principio. Por lo tanto, se puede concluir que la Comisión, junto con el SEAE, tomó todas las medidas razonables y viables en el contexto actual para involucrar adecuadamente a las poblaciones afectadas". [25]

26. Estos elementos también se reflejan en los considerandos 11 y 12 de las decisiones propuestas sobre firma y conclusión. [26] Además, el informe en el Documento de trabajo de los servicios de la Comisión, entre otras cosas, concluye que:

""Con respecto a las consultas, la primera parte, que consiste en consultas realizadas por las autoridades marroquíes, reveló un amplio consenso en apoyo de la nueva colaboración de pesca sostenible, incluida su extensión a las aguas adyacentes al territorio del Sahara Occidental. Cabe señalar que este apoyo fue expresado por unanimidad por los representantes electos de los Consejos Regionales de El Aaiún-Sakia El Hamra y Dajla-Oued Eddahab, todos de origen saharaui, según las autoridades marroquíes, y en muy gran medida por las Cámaras de Pesca Marítima y la Comisión de Asuntos Exteriores, Fronteras, Defensa Nacional y Territorios marroquíes ocupados de la Cámara de Consejeros del Parlamento marroquí.

En cuanto a los resultados de las consultas llevadas a cabo por el SEAE [Servicio Europeo de Acción Exterior] y la Comisión, se ha podido constatar un apoyo muy fuerte para la extensión del ACPS [Acuerdo de Colaboración en el campo de la Pesca Sostenible] UE-Marruecos a las aguas adyacentes al Sáhara Occidental, aunque varios actores hayan hecho observaciones y recomendaciones sobre ciertos aspectos de la implementación del Acuerdo de pesca con el fin de maximizar los beneficios para la población local.

Las organizaciones de la sociedad civil y las ONG han pedido desempeñar un papel más importante en el seguimiento del ACPS y del Protocolo, para lo cual ya existe una comisión conjunta prevista en el proyecto del ACPS que debe reunirse al menos una vez al año.

Las partes interesadas consultadas no plantearon ninguna pregunta específica sobre derechos humanos en relación con la colaboración pesquera y no se encontraron motivos de discriminación por motivos étnicos. Los interlocutores celebraron la existencia en el ACPS y en el protocolo de una cláusula general de derechos humanos y de disposiciones específicas sobre no discriminación y derechos laborales, de conformidad con las normas de la OIT. Por su parte, el Frente Polisario y varios otros actores sensibles a su causa se negaron a participar en el proceso de consulta sin presentar ningún argumento contra el nuevo ACPS.

Finalmente, debe señalarse que el Acuerdo de Colaboración de Pesca UE-Marruecos no prejuzga la posición de la UE frente a la situación política del Sáhara Occidental y el proceso liderado por la ONU. La UE apoya los esfuerzos de las Naciones Unidas para encontrar una solución política justa, duradera y mutuamente aceptable que permita la autodeterminación del Sáhara Occidental en el contexto de acuerdos compatibles con los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas".[27]

27. Las consultas que se han llevado a cabo y su resultado son esencialmente similares a las del marco de la enmienda de los Protocolos 1 y 4 del Acuerdo de Asociación. Por lo tanto, por las razones ya expuestas con más detalle en su evaluación de la última consulta, [28] el Servicio Jurídico considera que, según los documentos presentados al Consejo, se tomaron todas las medidas razonables y viables para determinar el consentimiento del pueblo del Sáhara Occidental al proyecto de Acuerdo y Protocolo a través de la consulta al representante de ese pueblo.

28. El apoyo expresado para el proyecto de Acuerdo y Protocolo, además, parece reflejar una evaluación de que este Acuerdo y Protocolo traerían beneficios para las personas interesadas y garantizarían una explotación sostenible de los recursos naturales, que fue un elemento adicional establecido en las directrices de negociación. [29]

29. En lo que respecta a la explotación sostenible de los recursos, las disposiciones del proyecto de Acuerdo son similares a las de otros acuerdos pesqueros celebrados por la Unión y tienen por objeto garantizar, de conformidad con los principios de la Política Pesquera Común, que las actividades pesqueras sean sostenibles. Esto se refleja, entre otras cosas, en los Artículos 2 (d) y (e), 3 (1), (4) y (5) y 8 del proyecto de Acuerdo. También se refleja en el Artículo 5 del proyecto de Protocolo.

30. En lo que respecta a los beneficios para las personas afectadas, el artículo 12 (4) del proyecto de Acuerdo (sobre la contribución financiera) establece que "Las Partes examinarán la distribución geográfica y social equitativa de las ventajas socioeconómicas derivadas del presente Acuerdo […], con el fin de garantizar que beneficie a las poblaciones afectadas de manera proporcional a las actividades pesqueras”. De conformidad con el artículo 13 del proyecto de Acuerdo, el Comité Conjunto tiene la función de garantizar el respeto de esta disposición. El artículo 12 (4) del proyecto de Acuerdo es confirmado y especificado en varias disposiciones del proyecto de Protocolo, especialmente los artículos 4 (2), 6 y 7, que cubren los tres tipos de apoyo financiero (compensación por acceso a la zona de pesca, cánones del armador y ayuda sectorial) y proporcionan mecanismos para implementarlo y verificar que se cumpla este requisito. Según el Artículo 8 (5) del proyecto de Protocolo, si no se respeta la distribución geográfica y social equitativa de los beneficios socioeconómicos, “los pagos y las actividades de pesca correspondientes podrán ser revisados o, en su caso, suspendidos parcial o totalmente".

31. Estos elementos también se mencionan en el memorando explicativo de la propuesta de decisión para la firma del proyecto de Acuerdo [30] y se confirman en el informe que figura en el Documento de trabajo de los servicios de la Comisión. [31] Además, se reflejan en los considerandos 5 y 8 a 10 de las decisiones propuestas sobre firma y conclusión.

32. Sobre la base de estos elementos, cabe esperar que el proyecto de Acuerdo y Protocolo contribuya al desarrollo sostenible y a la explotación sostenible de los recursos naturales del Sáhara Occidental y sus aguas adyacentes, y garantice una distribución geográfica y social equitativa de beneficios socioeconómicos para el pueblo del Sáhara Occidental.

C. No se reconocen las reivindicaciones marroquíes de soberanía sobre el Sáhara Occidental

33. Para cumplir con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, también es esencial que la forma en que las aguas adyacentes al Sáhara Occidental estén incluidas en un acuerdo con Marruecos no equivalga al reconocimiento de la soberanía marroquí sobre el Sáhara Occidental. [32]

34. A este respecto, la zona de pesca se define en el proyecto de acuerdo sin ninguna referencia a la soberanía o jurisdicción marroquí, a diferencia de las disposiciones del actual Acuerdo de Pesca, que se aplican al "territorio de Marruecos y a las aguas bajo jurisdicción marroquí" y a "zona de pesca marroquí", definidas como "las aguas que caen dentro de la soberanía o jurisdicción del Reino de Marruecos". 

35. Además, el proyecto de Canje de Notas confirmó explícitamente que el proyecto de Acuerdo se entiende sin perjuicio de las posiciones respectivas de las Partes sobre el Sáhara Occidental y que, para la Unión, las referencias en el Acuerdo de Pesca a las leyes y reglamentos marroquíes se entenderán sin perjuicio de su posición sobre el estatus del territorio no autónomo del Sáhara Occidental y su derecho a la libre determinación.

36. Por lo tanto, el proyecto de Acuerdo, incluido el Intercambio de notas, no constituye en modo alguno un reconocimiento por parte de la Unión de cualquier reivindicación marroquí de soberanía sobre el Sáhara Occidental y sus aguas adyacentes. Simplemente refleja que Marruecos controla de facto el acceso a esas aguas y que la pesca allí no puede realizarse sin el acuerdo de las autoridades marroquíes.

37. Esta posición de la Unión también se refleja en las propuestas de decisiones sobre la firma y la conclusión del proyecto de Acuerdo, que contienen considerandos que dicen lo siguiente:


"La Unión no prejuzga el resultado del proceso político sobre el estatus final del Sáhara Occidental que se lleva a cabo bajo los auspicios de las Naciones Unidas, y ha reafirmado constantemente su compromiso con la solución de la disputa en el Sáhara Occidental, que actualmente figura en la lista de Naciones Unidas como territorio no autónomo y administrado principalmente por el Reino de Marruecos. Apoya plenamente los esfuerzos realizados por el Secretario General de las Naciones Unidas y su enviado personal para ayudar a las partes a lograr una solución política justa, duradera y mutuamente aceptable que permita la autodeterminación del pueblo del Sáhara Occidental como parte de acuerdos consistentes con los objetivos y principios establecidos en la Carta de las Naciones Unidas y consagrados en las resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, [...]"; [34] y

"... No hay nada en los términos del Acuerdo que sugiera que reconocería la soberanía o derechos soberanos de Marruecos sobre el Sáhara Occidental y sus aguas adyacentes. La Unión también continuará intensificando sus esfuerzos en apoyo del proceso, iniciado y llevado a cabo bajo los auspicios de las Naciones Unidas, de resolver pacíficamente la disputa”. [35]

38. Además, el proyecto de Canje de Notas también establece que “Con respecto al Sáhara Occidental, las Partes reafirman su apoyo al proceso de las Naciones Unidas y a los esfuerzos del Secretario General por lograr una solución política definitiva de acuerdo con los principios y objetivos de la Carta de las Naciones Unidas y sobre la base de las resoluciones del Consejo de Seguridad”.

39. Esto es coherente con las directrices de negociación, que también requerían la inclusión de "una cláusula de revisión que permita, entre otras cosas, tener en cuenta una solución política mutuamente aceptable que estipule la autodeterminación del pueblo del Sáhara Occidental de conformidad con los principios y propósitos de la Carta de las Naciones Unidas". A ese respecto, el artículo 22 del proyecto de Acuerdo establece que "Las Partes acuerdan revisar este Acuerdo para tener en cuenta cualquier cambio en el marco de gobernanza legal, ambiental, económica y social que pueda afectar a las actividades pesqueras de la Unión". De conformidad con el Artículo 20 del proyecto de Protocolo, lo mismo se aplica a ese Protocolo. El Servicio Jurídico considera que una solución política mutuamente aceptable se calificaría como un cambio en el marco legal y de gobernanza y, por lo tanto, estaría cubierta por esta cláusula de revisión. 

40. Por estas razones, el Servicio Jurídico considera que la forma en que las aguas adyacentes al Sáhara Occidental están cubiertas por el proyecto de Acuerdo y Protocolo no equivale a ningún reconocimiento de la soberanía marroquí sobre el Sáhara Occidental. 

IV. CONCLUSIÓN

41. Por los motivos expuestos anteriormente, el Servicio Jurídico considera, sobre la base de los documentos presentados al Consejo, que se han tomado todas las medidas razonables y viables para determinar el consentimiento del pueblo del Sáhara Occidental al proyecto de Acuerdo, incluido el Canje de Notas y el Protocolo, a través de la consulta de sus representantes, y que el proyecto de Acuerdo y Protocolo cubre las aguas adyacentes al Sáhara Occidental de manera compatible con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.


Notas.

1. Este documento contiene un dictamen jurídico amparado en el artículo 4(2) de la Norma (EC) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo de 30 de mayo de 2001 relativo al acceso público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, y que no han sido puestos a disposición del público por el Consejo de la Unión Europea. El Consejo se reserva todos los derechos legales en caso de publicación no autorizada. 
2. Doc. 12863/18 (decisión a la firma) y Anexo 1 (texto del proyecto de Intercambio de Notas, Acuerdo, y Protocolo) y 12864/18 (decisión para conclusión) y Anexo 1 (texto del proyecto de Intercambio de Notas. Acuerdo y Protocolo).
3. Doc. 12863/18, Anexo 2.
4. Acuerdo de Colaboración de Pesca entre las Comunidades Europeas y el Reino de Marruecos, OJ L 141, 29.5.2006, p.4.
5. OJ L 78, 17 de marzo de 2007, p. 31.
6. Protocolo entre la Unión Europea y el Reino de Marruecos estableciendo las posibilidades de pesca y la contribución financiera estipuladas en el Acuerdo de Colaboración de Pesca entre la Unión Europea y el Reino de Marruecos, OJ L 328, 7.12.2013, p.2.
7. OJ L 228, 17 de marzo de 2007, p. 1.
8. Caso C-266/16, Western Sahara Campaign UK, EU:C:2018:11. TEsto fue confirmado posteriormente en relación al Protocolo por la sentencia del Tribunal General de 23 de julio de 2018 en el caso T-180/14, Frente Popular de Liberación de Saguía-el-Hamra y Río de Oro (Frente Polisario) vs. Consejo de la Unión Europea, EU:T:2018:496. Ver el análisis en Doc. 12475/18 y COR 3.
9. Ver el análisis en Doc. 7585/18 pp. 2-3, párr. 11-12.
10. Doc. 7548/18.
11. Doc. 7548/18 Anexo 1.
12. Ver el resultado de la reunión del Consejo en Doc. 7989/18, p. 11-12.
13. Doc. 5760/18.
14. Ver el considerando 4 y el artículo 3 de la sentencia; el primer punto de las directrices de negociación; párr. 1 de la nota I/A (Doc. 7448/18) y el resultado de la reunión del Consejo en Doc. 7989/18, p. 11-12.
15. Ver especialmente la sentencia de 29 de mayo de 2017 autorizando la apertura de negociaciones y directrices de negociación relacionadas, establecidas en el Doc. 9093/17 y Anexo 1 (RESTRINGIDO a la UE).
16. Caso C-104/16 P, Consejo de la Unión Europea vs. Frente popular para la liberación de saguia-el-hamra y río de oro (Frente Polisario), EU:C:2016:973.
17. Ver el análisis en Doc. 5247/1/17 REV1, pp.3-4, párr. 7-10.
18. Doc. 10738/18 /RESTRINGIDO a la UE).
19. Ver párr. 8, supra.
20. Según el punto (c) del artículo 1 del proyecto de Acuerdo, a los efectos de este Acuerdo, se entiende por “Acuerdo”: “el presente Acuerdo de Colaboración de Pesca Sostenible entre la Unión Europea y el Reino de Marruecos, el Canje de Notas adjunto al Acuerdo, así como el Protocolo para la aplicación del Acuerdo, su anexo y sus apéndices”. Según el artículo 16 del proyecto de Acuerdo, “el Intercambio de Notas que acompaña a este Acuerdo formará parte integrante del Acuerdo y será regido por [sus] cláusulas definitivas”.
21. Obviamente, sólo el Tribunal de Justicia puede emitir una sentencia definitiva sobre la cuestión. 
22. Doc. 10738/18 (RESTRINGIDO a la UE).
23. EU:C:2016:677, especialmente párr. 108.
24. Doc. 10738/18 (RESTRINGIDO a la UE), pp. 12-15.
25. Doc. 12863/18, bajo ‘resultados de las evaluaciones ex-post, consultas a los interesados y evaluaciones del impacto’.
26. “(11) En vista de las consideraciones presentadas en la sentencia del Tribunal de Justicia, la Comisión, junto con el Servicio Europeo de Acción Exterior tomó todas las medidas razonables y posibles en el contexto actual para implicar a las poblaciones afectadas y asegurarse de que su posición sobre el Acuerdo de Pesca fuera manifestado y tomado en consideración. Se llevaron a cabo amplias consultas en el Sahara Occidental y Marruecos y los actores socio-económicos y políticos que participaron en las consultas estaban claramente a favor de concluir el Acuerdo pesquero, mientras que el Frente Polisario y algunas otras partes se negaron a tomar parte en el proceso de consultas por cuestión de principios.
(12) Los que se negaron a participar en el proceso rechazaron la aplicación del Acuerdo y del Protocolo a las aguas del Sahara Occidental porque consideraban esencialmente que el acuerdo legitimaría la posición de Marruecos en el territorio del Sahara Occidental. Sin embargo, no hay nada en los términos del Acuerdo que sugiera que este reconocería la soberanía o derechos de soberanía de Marruecos sobre el Sahara Occidental y sus aguas adyacentes. La Unión seguirá manteniendo sus esfuerzos en apoyo del proceso, iniciado y llevado adelante bajo los auspicios de las NN.UU., de resolver pacíficamente la disputa. 
27. Doc. 12863/18 Anexo 2, extractos de las conclusiones en p. 34.
28. Doc. 10738/18 (RESTRINGIDO a la UE), pp. 10-11 y 14-15.
29. Ver párr. 8 supra. 
30. Doc. 12863/18, bajo ‘contexto de la propuesta’ y bajo ‘resultados de las evaluaciones ex-post, consulta a los interesados y evaluación del impacto’. Dice entre otras cosas: “De acuerdo con las directrices de negociación, el Acuerdo de Pesca proporciona garantías para una distribución geográfica justa de los beneficios socio-económicos, de manera proporcionada a las actividades pesqueras, que resulten del uso de la contribución financiera total estipulada en el Acuerdo (i.e. compensación financiera por el acceso, apoyo sectorial y tasas pagadas por los armadores). […] la Comisión y el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) organizaron consultas con las poblaciones relevantes en el Sahara Occidental para asegurarse de que […] se beneficiarían del impacto socio-económico del Acuerdo de Pesca de manera proporcionada a la actividad pesquera. Se adjunta un informe sobre la evaluación de beneficios para estas poblaciones y sobre las consultas llevadas a cabo […]. El informe concluye que los impactos socio-económicos del Acuerdo de Pesca beneficiará enormemente a las poblaciones afectadas y que tendrá un impacto positivo en el desarrollo sostenible de los recursos naturales”. 
31. Doc. 12863/18 Anexo 2; ver sobre todo el resumen en pp. 1-2 y 5 y la conclusión en pp. 34-35.
32. Caso C-226/16, Western Sahara Campaign UK, EU:C:2018:118, párr.. 71-73; Caso T-180/14, Frente Popular de liberación de Saguia-el-Hamra y Río de Oro (Frente Polisario) vs. Consejo de la unión Europea, EU:T:2018:496, párr.. 48-50; y Caso C-104/16 P, Consejo de la Unión Europea vs. Frente Popular para la liberación de la saguia-el-hamra y del rio de oro (Frente Polisario), EU:C:2016:973, párr. 88-92. Ver también Doc. 10738/18 (RESTRINGIDO a la UE), p. 15.
33. Ver especialmente los artículos 11 y 2(a) del actual Acuerdo de Pesca (N.T. la llamada a esta nota no aparece en el texto. 
34. Considerando 4 en ambas propuestas. 
35. Considerando 12 en ambas propuestas.